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遵义市公立医院综合改革实施方案(试行)

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发表时间:2015-12-31 10:44

根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发〔2009〕6号)、《国务院关于印发十二五期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》(国发〔2012〕11号)、《国务院办公厅关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》(国办发〔2015〕33号)、《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》(国办发〔2015〕38号)《遵义市十二五深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》(遵府发〔2012〕39号)和市委深化改革领导小组明确的任务清单要求,结合遵义实际,特制定本方案。

  一、总体要求

  (一)基本原则。一是坚持公立医院公益性质。按照政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开的要求,建设一个规划,建立七项制度,统筹城市公立医院和县级公立医院综合改革。进一步强化政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任,落实公立医院功能定位,保障群众基本医疗卫生服务需求。充分发挥市场机制作用,实现公平和效率的统一。二是坚持改革联动性。突出“三医”(医疗、医保、医药)联动,市、县联动,促进各级各类医疗机构分类改革。做好“破除以药补医、创新体制机制、充分调动医务人员积极性”三篇文章,持续不断推动医改向纵深发展。三是坚持改革创新性。积极探索体制机制改革,在建立完善科学补偿机制、药品供应保障机制、分级诊疗制度以及推动医保支付制度改革、人事薪酬制度改革和公立医院管理体制改革等方面坚持创新,形成可复制、可推广的试点经验,发挥示范作用。

  (二)基本目标。建立维护公益性、调动积极性、保障可持续性的公立医院运行新机制,构建起布局合理、分工协作的医疗服务体系。2015年起,统筹推进全市县级公立医院和城市公立医院综合改革试点工作,实现全市公立医院改革全覆盖。2017年,基本实现全市医疗卫生服务更加公平,整体水平和效率明显提高;医药费用不合理增长得到有效控制;个人卫生支出占卫生总费用的比例降低,群众就医费用负担明显减轻,住院费用个人支付比例降低到40%以下;就医秩序得到改善,城市大医院普通门诊就诊人次明显减少。2020年,基本完成我市公立医院综合改革的各项目标任务,建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,实现人人享有基本医疗卫生服务的目标,把遵义建设成为贵州省医疗服务次中心。

  (三)基本路径。以管理体制、药品采购、服务价格调整、医保支付、人事薪酬、医疗卫生资源规划等为改革重点,先行先试,大胆探索。以破除以药补医机制为关键环节,通过降低药品耗材虚高价格、取消药品加成政策、规范药品合理使用,为公立医院调整价格、提高薪酬留出空间,统筹推进价格机制改革;以落实政府办医职责为重点,统筹推进管理体制、人事编制、收入分配、医疗监管制度建设,有效调动公立医院和医务人员积极性;以构建分工协作的服务体系为载体,统筹推进医疗资源规划布局、分级诊疗、社会办医、人才培养等工作,逐步形成合理就医秩序,逐步建立基层首诊、分级诊疗、双向转诊的就医新格局。

  二、主要任务

  (一)合理规划布局医疗卫生资源。

  1.统筹医疗卫生资源。按照国家制定的医疗卫生服务体系规划纲要以及贵州省卫生资源配置标准,结合服务人口与半径、城市发展与群众医疗需求变化,进一步完善区域卫生规划和医疗机构设置规划。优化全市医疗卫生机构布局,合理配置医疗卫生资源,坚持公立医院主导地位,统筹公立医疗机构和社会办医协调发展,构建布局合理、床位规模适度、分类结构优化、级别层次分明、功能服务完善、分工定位明确、运转有序高效的医疗卫生服务体系。到2020年,全市每千常住人口医疗卫生机构床位数控制在6张、执业(助理)医师数达到2.5人、注册护士数达到3.14人。(牵头单位:市卫计委)

  2.加强公立医院规划和调控。各县(市、区)要办好县级人民医院和中医医院2所公立医院。全市保持现有各级公立医院布局,原则上不再新增公立医院。合理规划调整县级公立医院规模,中心城区公立医院不再审批新增床位数。严格控制公立医院单体床位规模、建设标准、大型医疗设备配备和不合理扩张,鼓励公立医院优先配置国产医用设备,禁止举债建设和豪华装修。按照国家卫计委对“十三五”医疗卫生资源配置要求,进一步完善市、县两级医疗机构设置规划。严格执行《综合医院建设标准》、《中医医院建设标准》和《贵州省关于加强县级综合医院建设的实施意见》规定,把落实规划作为医院项目建设、财政投入、绩效考核、医保支付、人员配置、床位设置等的依据,增强规划的约束力。(牵头单位:市发改委;责任单位:市卫计委、市编委办、市财政局,各县〈市、区〉、新蒲新区)

  3.明确公立医院的功能定位。建立市属公立医院、区域中心公立医院和县级公立医院三个层级的公立医院格局,明确各个层级公立医院保基本的功能定位。加强各层级公立医院的能力建设,特别是应急抢救和重症救治能力建设,全面提升县级医院综合能力,发挥其区域的技术主导与带动作用。加强公立医院中医学科基本条件和能力建设,完善鼓励中医药服务提供和使用的政策,引导公立医院开展成本相对较低、疗效相对较好的中医药诊疗服务。市属公立医院按三级标准规划发展,按照填平补缺的原则,重点做好儿科、妇产、精神卫生、康复等学科能力建设。公立医院要始终突出基本医疗卫生服务主业,扭转逐利行为。严格控制公立医院特需服务规模,特需病床设置不超过医院床位的10%。(牵头单位:市卫计委;责任单位:市发改委)

  4.鼓励和引导社会资本办医。修订促进民营医疗机构发展的具体政策和措施,鼓励社会办医,加快形成公办民办互补、有序竞争和良性发展的多元办医格局。优先支持社会资本举办非营利性医疗机构,社会资本举办营利性医疗机构实行后置审批,引导社会资本投向医疗资源稀缺及满足多元需求服务的领域。优化社会办医政策环境,落实社会办医在市场准入、医保定点、重点专科建设、职称评定、学术地位、等级评审、技术准入、科研立项等方面与公立医院同等对待政策;制订在人才流动、土地使用、投资融资、财税优惠、自主定价、产业政策等方面进一步支持社会办医政策。在医疗资源丰富的中心城区,探索社会资本参与公立医院和国有企业医院改制重组。探索公立医院利用人才、技术、管理等优质资源与社会资本合作举办营利性的医疗机构,满足多层次医疗卫生需求。切实提升社会办医比重,到2020年非公立医疗机构床位数和服务量达到总量的25%以上。(牵头单位:市发改委;责任单位:市卫计委、市人社局、市财政局、市民政局)

  (二)建立科学补偿机制。

  5.破除“以药补医”机制。全市所有公立医院取消药品加成政策(中药饮片除外),市属5家医院、红花岗区属4家医院、汇川区人民医院、贵州航天医院、遵义医学院附属医院、遵义医学院附属口腔医院共13家城市公立医院从2015年9月20日起取消药品加成。全市公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道,其中县级公立医院不再执行《遵义市县级公立医院破除以药补医改革补偿机制实施方案》(遵府办发〔2012〕179号)的补偿政策。公立医院由此减少的合理收入,通过调整医疗技术服务价格补偿80%,政府财政投入补偿15%(各级财政原有的补助只增不减),医院加强管理挖潜增效消化5%予以补偿,确保“群众负担不增加、三大医保能承受、医院发展可持续、财政投入能保障”。调整公立医院收入结构,提高业务收入中技术劳务性收入的比重,降低药品和卫生材料收入的比重,确保公立医院良性运行和发展。力争2017年公立医院药占比(不含中药饮片)降到30%以下;百元医疗收入消耗卫生材料降到20%以下;人员经费支出占业务支出比重逐步提高到45%以上。(牵头单位:市发改委;责任单位:市卫计委、市财政局、市人社局,各县〈市、区〉、新蒲新区)

  6.落实和完善政府投入政策。市、县两级政府要切实履行办医职责,改革财政补助方式,强化财政补助对公立医院绩效的引导作用。在现有财政补助不减的基础上,调整财政支出结构,全面落实对公立医院的基本建设和大型设备购置、重点学科发展、人才培养、公共卫生服务、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损补贴以及承担紧急医疗救治、支边、支农等社会性服务的投入政策和对中医医院、传染病医院、精神病医院、职业病防治医院及儿童医院等专科医院的投入倾斜政策。(牵头单位:市财政局;责任单位:市发改委、市卫计委、市人社局,各县〈市、区〉、新蒲新区)

  7.调整医疗技术服务价格。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则,综合考虑取消药品加成、医保支付能力、群众就医负担以及全市经济社会发展水平等因素,合理提高护理、手术、床位、诊疗和中医服务等项目价格,逐步理顺医疗技术服务比价关系,体现医务人员技术劳务价值。降低药品和高值医用耗材价格,降低大型医用设备检查价格,已贷款或集资购买的大型设备原则上由政府回购,回购有困难的限期降低价格。价格调整要与医保支付政策相衔接。(牵头单位:市发改委;责任单位:市财政局、市卫计委、市人社局)

  (三)完善药品供应保障机制。

  8.改革公立医院药品采购方式。认真贯彻落实《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》(国办发〔2015〕7号),在省集中招标采购的基础上,规范、统一全市药品、医用耗材限价采购和配送,实行“一品二规”、“两票制”,降低药品虚高价格,切断医院与供应商、“医药代表”的直接联系。(牵头单位:市卫计委;责任单位:市人社局、市食药监局、市财政局)

  9.巩固完善基本药物制度全面实施国家基本药物目录和省增补药品目录,严格控制抗菌药物的不合理使用或滥用,有效降低公立医院药占比。二级医院基本药物品种配备不低于总数的75%,使用金额不低于药品总额的30%;三级医院基本药物品种配备不低于总数的70%,使用金额不低于药品总额的15%。(牵头单位:市卫计委;责任单位:市食药监局、市人社局)

  10.规范药品流通秩序。充分发挥市场机制作用,建立经营规范、竞争有序、服务高效的药品流通新秩序,探索全市一体化配送方式,重点解决部分药物配送不及时和短缺、服务能力不足、药品价格虚高等问题。(牵头单位:市卫计委;责任单位:市食药监局、市人社局)

  11.开展专项整治。严厉打击“医药代表”非法销售药品行为,有效遏制药品流通领域腐败行为和不正之风。将规范管理和使用药品纳入院长和医师绩效考核,对收受药品回扣的医师采取暂停或吊销执业资格等措施严管重处,对违法犯罪的移送司法机关处理。(牵头单位:市卫计委;责任单位:市食药监局、市监察局)

  (四)推动建立分级诊疗制度。

  12.建立分级诊疗模式。按照国家要求,构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式,方便群众看病就医,减轻群众医药费用负担,提高医疗服务体系整体效益和医疗资源利用效率。(牵头单位:市卫计委;责任单位:市人社局、市财政局)

  13.制定分级诊疗办法。根据国家和省的原则要求,制订符合我市实际的分级诊疗办法,通过明确各级医疗机构的功能、定位和任务,综合运用医疗、医保、价格等手段引导患者在基层就医,推动形成合理有序的就医秩序。建立双向转诊制度,完善双向转诊程序,要畅通患者向下转诊渠道,上级医院既要加强对下转病人康复期治疗的指导,又要对通过基层医疗卫生机构预约挂号或转诊的患者,提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。2015年底,预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例要提高到20%以上,减少三级医院普通门诊就诊人次。(牵头单位:市卫计委;责任单位:市人社局、市发改委)

  14.构建医疗联合体。探索构建以辖区三级或二级公立医院为龙头,以技术、服务和管理为纽带的不同形式的医疗联合体,推动优质医疗资源下沉,引导患者到基层就医。在联合体内率先推动和规范医师多点执业。(牵头单位:市卫计委)

  15.深入推进城乡医院对口支援工作。按照分类指导、管理与技术并重原则,统筹安排全市对口支援工作,着力提升县级医院和基层医疗机构的服务能力,努力把县外转诊率控制在10%以下。进一步建立完善和落实好公立医院医师定期下基层的制度。加强全科医生业务能力培训,积极推进全科医生(村医)与居民(农民)签约服务制度。(牵头单位:市卫计委;责任单位:市人社局)

  16.推动医疗资源集约化配置。依托市、县公立医院组建临床检验中心、医学影像中心,建立和完善远程诊疗、会诊、教学培训信息平台。在统一质量控制标准前提下,实行同级医疗机构医学检查检验结果互认、下级医疗机构认可上级医疗机构医学检查检验结果。(牵头单位:市卫计委;责任单位:市人社局、市财政局)

  (五)推动医保支付制度改革。

  17.加强医保统筹管理。整合城乡医保经办机构,统一城乡医保管理,加快推进市级统筹,推进异地就医即时结算服务。(牵头单位:市编委办;责任单位:市卫计委、市人社局、市财政局)

  18.改革医保支付制度。积极推行按病种付费为主,按人头付费、按床日付费、按总额预付费等复合型付费方式改革,将单纯按项目付费向混合支付方式转变。探索对慢性病和康复等病种实行按人头付费等方式。支持以医疗联合体为单位实行医保总额控制。建立完善转诊医保支付政策,对上转或下转参保患者的起付线连续计算,不重复收取。建立市级医保经办机构与医疗机构及药品供应商的谈判付费机制。医保管理机构要提高管理水平和服务能力,增强医保对医疗服务行为的激励约束机制,控制医疗费用不合理增长,确保医保基金安全和使用效益。(牵头单位:市卫计委;责任单位:市人社局、市财政局)

  19.进一步提高医保保障水平。逐步缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。将日间手术和符合条件的医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术纳入医保报销,鼓励提供和使用中医药服务。进一步建立健全疾病应急救助制度、重特大疾病保障制度,整合用好基本医保、城乡居民大病保险、疾病应急救助和医疗救助、商业健康保险等多种保障制度,切实减轻群众医药费用负担。牵头单位:市卫计委;责任单位:市人社局、市财政局市民政局)

  (六)推动人事薪酬制度改革。

  20.探索建立适应行业特点的人事制度。合理核定公立医院编制,逐步实行编制备案制,建立动态调整机制。落实公立医院用人自主权,实施人事和分配制度同步改革。实行存量编制不动,增量按岗核定,在岗位设置、收入分配、职称评定、养老保险、管理使用等方面实现编制内外人员享受同等待遇,由身份管理向岗位管理转变。实行同岗同待遇,以岗定人,以岗定薪,以岗定职称,合同管理,能进能出、能上能下的用人机制。(牵头单位:市人社局;责任单位:市卫计委、市编委办、市财政局)

  21.实行公立医院院长年薪制。院长年薪由同级财政全额支付,院长年薪与医院职工年平均收入挂钩。建立公立医院院长考核制度,从医院服务评价、服务量、质量控制、医院发展等方面对院长进行全面考核,重点考核均次费用、药占比、住院率、目录外药品比例、检查化验收入比等,重在体现公立医院公益性。(牵头单位:市卫计委;责任单位:市财政局、市人社局)

  22.探索建立符合行业特点的薪酬制度。实行以岗位管理为基础的绩效工资制度,建立以公益性质和运行效率为核心的公立医院绩效考核体系,合理核定医务人员工资总额。建立健全以服务质量、数量和患者满意度为核心的内部分配机制,将岗位薪酬、工资总额和绩效考核挂钩,体现多劳多得、优绩优酬,重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献人员倾斜,合理拉开收入差距。强化医务人员绩效考核,完善分配激励约束机制,充分调动医务人员的积极性。严禁向医务人员下达创收指标,严禁将医务人员奖金、工资等收入与药品、医学检验、检查等业务收入挂钩。医务人员夜班服务、上门服务、节假日服务、延时工作或从事其他超额劳动可获取额外合规报酬。(牵头单位:市卫计委;责任单位:市人社局)

  (七)改革公立医院管理体制。

  23.建立完善政府办医体制。积极探索公立医院管办分开的多种有效实现形式,明确政府及相关部门的管理权力和职责,构建决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制。建立协调、统一、高效的办医体制,组建由政府负责同志牵头,政府有关部门、部分人大代表和政协委员,以及其他利益相关方组成的公立医院管理委员会,履行政府办医职能,负责医院发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、院长选聘、运行监管、绩效考核等,并明确办事机构,承担管理委员会日常工作。各级行政主管部门要创新管理方式,从直接管理医院转为行业管理,强化政策法规、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责。(牵头单位:市卫计委;责任单位:市编委办、市人社局、市发改委、市财政局)

  24.落实公立医院独立法人地位和经营管理自主权。实行政事分开,合理界定政府作为出资人的举办监督职责和公立医院作为事业单位的自主运营管理权限。建立完善公立医院法人治理结构和治理机制,公立医院执行政府办医机构的决策,具有人事管理、副职推荐、内部分配、运营管理等自主权。建立完善公立医院内部决策和制约机制,实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行,落实院务公开,发挥职工代表大会职能,强化民主管理。健全院长选拔任用制度,鼓励实行院长聘任制,突出专业化管理能力,推进职业化建设。强化院长任期目标管理,建立问责机制。逐步取消公立医院行政级别,各级卫生计生行政部门负责人不得兼任公立医院院长。(牵头单位:市编委办;责任单位:市卫计委、市人社局、市财政局)

  25.强化公立医院运行管理。加强医院财务会计管理,实行规范化的成本核算与成本管理。城市三级医院要落实总会计师制度,其他医院探索建立总会计师制度。建立全面、科学、符合医院管理要求的经济管理体系,为公立医院战略决策、经营风险管理、业绩衡量与控制等重大经营行为提供财务技术支持,有效保护出资人利益,实现国有资产保值。(牵头单位:市财政局;责任单位:市卫计委)

  26.加强公立医院内涵建设。加快推进临床路径管理,规范“合理检查、合理治疗”,到2015年底,实施临床路径管理的病例数达到出院病例数的30%,实行按病种付费的病种不少于100个。全面开展便民惠民服务,深入开展优质护理服务,加强预约和分诊管理,优化诊疗流程,提升服务能力,改善患者就医环境和就医感受,着力解决医院“三长一短”(挂号、取药、缴费时间长,看病时间短)问题,建立咨询投诉机制,二级以上医疗机构建立患者回访中心。(牵头单位:市卫计委)

  27.加强人才队伍建设。全面落实住院医师规范化培训制度,2015年起,所有城市公立医院新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均要接受住院医师规范化培训。全面落实全科医生规范化培训制度,确保到2020年实现每千常住人口拥有2名全科医生,推动三级医院设立全科医学科。建立专科医生规范化培训制度,加强临床重点专科建设和骨干医生培养,积极扩大儿科、精神科等紧缺专业人才培训。加强公立医院院长职业培训,建立以需求为导向,以医德医风、能力、业绩为重点的人才评价体系。(牵头单位:市卫计委;责任单位:市人社局)

  28.大力推进人口健康信息化建设。加快以基本公共卫生服务管理、基本医疗服务管理、电子健康档案、电子病历为重点内容的信息化建设,推进远程医疗运行机制建立。全面推进全员人口信息、电子健康档案和电子病历三大数据库资源整合,实现公共卫生、计划生育、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等信息资源互联互通。(牵头单位:市卫计委;责任单位:市发改委、市财政局)

  29.构建和谐就医环境。强化医德医风教育,教育引导医务人员自觉践行社会主义核心价值观,珍惜职业价值,提升职业操守,弘扬新风正气,更好为患者服务。构建“三调解一保险”(院内调解、人民调解、司法调解和医疗责任保险)的医疗纠纷处理机制,完善警医联动机制,依法打击暴力伤医行为,优化医务人员从业环境,构建和谐医患关系。(牵头单位:市卫计委;责任单位:市司法局、市综治办、市公安局,各保险机构)

  (八)强化行业监管。

  30.实行全行业监管。强化卫生计生部门医疗服务监管,所有公立医院,不论投资主体、隶属关系,均实行统一规划、统一准入、统一监管,建立属地化、全行业管理体制。加强监督体系建设,落实机构、人员、技术、设备的准入和退出机制,依法实行全行业监管。(牵头单位:市卫计委)

  31.加强医疗质量安全监管。充分依托市辖区现有三级公立医院的专业力量,建立完善医疗质量安全控制评价体系和医院管理评审制度,加强医疗质量安全控制评价和医院管理评审工作,持续提升医疗服务水平和质量。(牵头单位:市卫计委)

  32.加强公立医院运行监管。加强对公立医院功能定位和发展规划的监管;严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为;加强大型医用设备配置管理;健全财务分析和报告制度,完善公立医院财务监管;建立健全公立医院财务审计和医院院长经济责任审计制度。(牵头单位:市卫计委;责任单位:市发改委、市财政局、市审计局)

  33.建立社会多方参与的监管制度。全面推进医院信息公开制度,接受社会监督;强化医保经办机构对医疗服务的监督制约作用;充分发挥医疗行业协会在公立医院管理中的自律作用。(牵头单位:市卫计委;责任单位:市人社局、市财政局)

  三、时间要求

  改革试点从2014年开始,至2020年结束,分3个阶段实施。

  (一)方案制定阶段(2014年5月—2015年8月对我市公立医院试点工作进行全面梳理,认真总结公立医院改革试点工作的经验和成效,在深入调研、精心测算、充分协商、科学论证的基础上制定《遵义市公立医院综合改革实施方案(试行)》。

  (二)组织实施阶段(2015年9月—2020年12月)。细化年度目标任务,提出整体推进、重点突出的改革配套措施和目标,稳步推进全市公立医院综合改革试点工作,及时研究解决改革过程中的困难和问题。

  (三)总结评估阶段(2020年10月—12月)。对试点工作情况进行全面总结,完善相关政策措施,形成评估报告,接受评审验收。

  四、保障措施

  (一)加强组织领导,密切部门配合。各级政府要切实落实政府办医责任,加强领导,精心组织,周密部署,统筹安排城市和县级公立医院改革,注重改革的系统性、整体性和协同性,牵头制定出台各项政策和措施,共同推进全市公立医院改革。市公立医院改革领导小组要充分发挥牵头作用,注重部门履职和配合,着力推动“四个”联动(三医联动、上下联动、内外联动、区域联动)。

  (二)加大财政投入,体现政府办医职责。市、县要调整财政支出结构,加大对公立医院的投入,将试点工作经费纳入预算管理,及时拨付到位。加强资金拨付使用的监督检查,确保专款专用,提高资金使用效益。

  (三)细化具体方案,强化各项工作落实。按照国家总体目标要求,制定切合我市实际、具体、细化、可操作配套方案。对列入任务清单的工作内容,按医疗、医保、医药分类,对应组建工作组开展针对性调研,以改革创新的思路,提出解决办法和保障措施,扎实抓好落实。

  (四)强化督查考评,落实问责机制。强化公立医院改革任务推进情况的督查,建立工作推进的责任制度和“季调度、年考核”的考评制度,确保工作任务层层分解落实。对工作不力、推进缓慢的落实问责机制。

  (五)营造社会氛围,增强改革信心。加大公立医院改革政策、措施和成效的宣传力度,重点突出好经验、好做法和社会关切,合理引导社会预期,增强改革信心,凝聚改革共识,形成全社会支持改革、参与改革的良好氛围。积极做好各级领导干部、公立医院管理者和医务人员的宣教工作,充分发挥改革主力军作用。


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